‘한국형 FBI’ 이번엔 빛볼까

[주간경향] ‘검찰개혁’이 22대 국회에서 다시 핵심 의제로 부상할 것으로 전망된다. 이번 총선에서 더불어민주당 등 야권은 192석을 확보했다. 이 가운데 개혁신당(3석)을 제외한 189석의 소속 정당이 일제히 ‘수사·기소 분리’를 공약했다. 검찰의 직접 수사권을 전면 폐지하겠다는 것이다.
특히 21대 국회에서 추진하다 실패한 가칭 ‘중대범죄수사청(중수청)’ 설치까지 나아갈 수 있을지 주목된다. 중수청은 폐지된 검찰의 수사권을 넘겨받는 새로운 수사기관이다. 이른바 ‘검찰개혁 3법’으로 불리는 검찰청법 및 형사소송법 개정안, 중수청 설치 제정안 등을 각 야당이 당론으로 채택해 공동 발의할 수 있다는 전망도 나온다.
■검찰청법과 형사소송법 바꿔야
검찰이 직접 수사를 개시할 수 있는 근거 법률은 검찰청법과 형사소송법이다. 검찰청법 제4조는 검사의 직무로 ‘범죄수사’를 명시한다. 또 부패·경제 등 2개 유형의 범죄를 자체적으로 수사할 수 있도록 한다. 형사소송법에도 검사의 수사 업무를 규정하는 조항과 함께 검사의 수사권을 전제로 한 절차 조항이 많다. 따라서 두 법률을 개정해야 ‘검수완폐’(검찰수사권 완전 폐지)가 가능하다.
검찰청을 아예 없애고 ‘공소청’ 등으로 명칭을 변경하는 방식의 입법도 가능하다. 검찰의 수사권이 사라지면 검사는 기소와 공소유지, 영장청구 등의 역할만 하게 된다. 이 과정에서 검사의 권한 축소에 따라 그 직급을 조정하는 방안도 검토될 수 있다. 현재 검찰총장은 법적 근거는 없지만 ‘공무원여비규정’에 따라 관행상 장관급으로 분류된다. 대검검사급 검사(고검장·검사장)도 현재 차관급 예우는 폐지됐지만 공직사회에선 여전히 차관급으로 여긴다.
그렇다면 기존 검찰이 행사하던 수사권은 어떻게 될까. 경찰보다는 전문 수사기관을 신설해 이를 이관하는 방법이 거론된다. 바로 ‘한국형 FBI’로 불리는 중대범죄수사청이다. 검찰수사권 폐지로 주요 범죄 대응 역량이 떨어질 것이란 우려를 불식하기 위한 방법이다. 앞서 2021년 ‘중대범죄수사청 설치 및 운영에 관한 법률’ 제정안 등 새로운 수사청을 만들기 위한 법안 2건이 국회에 발의됐다.
법안 내용을 보면 대통령은 15년 이상 법조·수사 경력이 있는 인물을 후보자추천위원회의 추천을 받아 지명하고, 국회 인사청문회 등을 거쳐 임명한다. 수사관은 기존 경찰·검찰 수사관 등 수사업무 경험이 있거나 변호사 자격을 보유해야 지원할 수 있다. 검사 출신도 가능하다. 다만 검사 출신이 인스타 팔로워 구매 직급별 전체 수사관 정원의 절반을 넘을 수 없도록 제한했다. ‘도로 검찰청’이 되는 상황을 방지하기 위한 장치로 풀이된다. 또 수사관은 부패·경제 등 범죄 외에도 ‘공소 담당 공무원’, 즉 검사의 범죄는 유형과 무관하게 수사토록 한 점도 눈에 띈다.
이런 내용의 검찰개혁 3법은 21대 국회에서도 추진됐다. 민주당은 2022년 4월 검찰이 보유한 6대 범죄(부패·경제·공직자·선거·방위사업·대형참사)의 수사권을 모두 삭제한 검찰청법 및 형사소송법 개정안을 당론으로 발의했다. 당시 민주당 의원 172명 전원이 법안에 이름을 올렸다. 국민의힘이 강하게 반대하면서 대치가 지속하자 박병석 당시 국회의장이 중재안을 제시했다. 검찰의 수사권 중 부패·경제 등 2대 범죄는 한시적으로 남겨둔다는 내용이다. 향후 중수청을 신설해 가동하면, 검찰의 2대 범죄 수사권까지 모두 폐지토록 했다. 중수청은 여야가 국회 사법개혁특별위원회를 구성한 뒤 1년 6개월 내 출범토록 했다. 국민의힘은 민주당과 이 중재안에 합의했다가 사흘 뒤 파기했다. 민주당은 검찰의 수사권을 2대 범죄로 축소한 내용의 개정안을 단독으로 통과시켰다.
민주당이 이미 법안까지 마련한 경험이 있는 데다 이번 총선 공약으로 수사·기소 분리를 제시한 만큼 22대 국회에서도 관련 입법을 추진할 가능성이 크다. 총선에서 검찰개혁을 전면에 내세워 12석을 확보, 원내 제3당이 될 조국혁신당은 민주당보다 더 적극적으로 나설 것으로 전망된다. 민주당에서 탈당해 조국혁신당에 입당한 뒤 비례대표로 당선된 황운하 의원이 양당 사이 가교 구실을 할 것으로 보인다. 황 의원은 민주당 시절 중수청 설치 법안을 발의한 적이 있다.
여기에 진보당(3석), 새진보연합(2석), 새로운미래(1석)도 수사·기소 분리에 따른 검찰수사권 전면 폐지에 찬성한다. 이에 따라 검찰개혁 3법을 민주당 등 야당 소속 의원 189명이 공동 발의하는 상황이 펼쳐질 수도 있다. 황 의원은 기자와 통화에서 민주당도 앞서 검찰개혁 3법을 마련하고 추진했기 때문에 조국혁신당과 민주당이 22대 국회에서 조기에 해당 법을 통과시킨다는 공동의 목표를 갖고 대화할 수 있을 것이라며 처음부터 검찰수사권을 폐지할지, 아니면 중수청이 신설될 때까지만 2대 범죄의 수사권을 남겨둘지 등은 앞으로 논의해야 한다고 말했다.
조국혁신당은 총선에서 중수청 외에 마약수사청, 금융범죄수사청, 경제범죄수서청 등의 전문수사청 설치도 공약했다. 황 의원은 이를 두고 전문수사청별로 업무 분담을 어떻게 할지 구체적인 설계는 아직 하지 않았다라며 수사기관이 너무 많이 생기면 비효율성이나 예산 문제 등의 지적이 나올 수 있어서 입법 과정에서 추가 논의가 필요하다고 말했다. 중수청 설치를 위한 입법 논의 때 다른 전문수사청의 필요성이 언급되면 자연스럽게 검토될 수 있다는 취지이다.
■사개특위, 이번엔 다를까
중수청 출범 전까지 일정기간 검찰의 수사권을 유지해야 한다면, 일단 ‘검수원복(검찰수사권 원상복구) 시행령’부터 되돌려야 한다는 견해도 있다. 검찰수사권을 부패·경제 범죄로 축소한 법안들이 2022년 4~5월 통과됐는데 곧이어 들어선 윤석열 정부 법무부는 ‘검사의 수사 개시 범죄 범위에 관한 규정’(시행령)을 개정해 부패·경제 범죄에 해당하는 유형을 대폭 늘렸다. 가령 기존에 공직자범죄로 분류된 직권남용죄를 부패범죄에 집어넣어 검찰이 계속 수사할 수 있게 하는 식이다. 시행령 개정을 통해 법률을 무력화했다는 비판이 나왔다.
이를 방지하기 위해 검찰이 직접 수사하는 범죄유형을, 형법 조항을 기준으로 하나하나 열거하는 방안이 제시된다. 현행 검찰청법에는 ‘부패범죄, 경제범죄 등 대통령령으로 정하는 중요 범죄’로 규정돼 있어 시행령에 따라 수사범위를 좌지우지할 여지가 있다는 것이다. 최보민 참여연대 사법감시센터 간사는 궁극적으로 수사와 기소의 조직을 분리해야 한다라며 다만 분리가 전면 이뤄지지 못했을 때는 수사가 가능한 범죄를 법률에 구체적으로 명시해야 한다고 말했다.
검수완폐와 중수청 설치 등을 입법하기 위해 국회에 사법개혁특별위원회 같은 기구가 설치될 것이란 예상이 많다. 형사사법 체계의 큰 변화가 생기는 만큼 정교한 검토가 필요하기 때문이다. 중수청의 구체적인 수사 범위와 역할, 위상, 고위공직자범죄수사처와 경찰 등 수사기관 사이 권한도 세부적으로 설정해야 한다. 이와 맞물려 국가경찰위원회의 실질화 등 비대한 경찰권을 통제하는 방안도 논의 테이블에 오를 수 있다.
이창민 민주사회를위한변호사모임 검경개혁소위원장은 국회에서 사개특위를 구성하더라도 이와 관련한 외부 전문가 등이 함께 논의에 참여할 수 있게 해야 한다라며 6개월에서 1년 정도 시간을 두고 조심스럽게 입법 작업을 진행해야 할 것 같다고 말했다.
21대 국회에서도 중수청 설치 등 사법 체계 전반을 다루는 사개특위가 구성됐으나 국민의힘이 불참해 공전만 하다 문을 닫았다. 국민의힘이 22대 국회에서 어떤 태도를 보일지 주목되는 이유다. 수사권 축소에 집단 반발했던 검찰이 어떻게 나올지도 관심사다.
검찰개혁 논의에 앞서 ‘수사절차법’ 제정이 선행돼야 한다는 의견도 나온다. 형사소송법과 각 수사기관의 자체 규칙 등에 산재한 수사절차 규정을 한데 모은 게 수사절차법이다. 수사 과정에서 각 기관의 구체적인 역할, 피해자와 피의자의 인권보호 방안, 공보 절차 등을 망라하는 내용이다. 시민들이 수사절차를 보다 쉽게 이해하는 효과도 기대할 수 있다. 한상희 건국대 법학전문대학원 교수는 형사소송법에는 수사와 재판과 관련한 절차 규정이 함께 담겨 엉켜 있는 상태라며 검찰개혁도 중요하지만 수사 단계별로 누가, 무엇을 해야 할지부터 수사절차법에 명확하게 명시해야 혼란을 줄일 수 있다라고 말했다.
검사의 독점적인 영장청구권을 분산하는 방안도 검찰개혁 논의 과정에서 등장할 수 있다. 다만 이는 헌법을 고쳐야 가능하다. 헌법은 법원에 구속·체포·압수수색 등의 영장을 청구할 수 있는 주체를 검사로 규정한다. 새진보연합은 총선 공약 중 하나로 헌법 개정을 통한 검사의 영장청구권 삭제를 제시했다. 앞서 문재인 정부 당시 청와대도 2018년 개헌안을 발표하면서 같은 내용을 담았다. 당시 조국 청와대 민정수석(현 조국혁신당 대표)은 브리핑에서 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 그리스와 멕시코를 제외하면 헌법에 영장청구 주체 규정을 둔 나라는 없다라며 형사소송법에 영장청구 주체를 누구로 할 것인지는 국회가 결정할 몫이라고 밝혔다.
■고발인 이의신청 가능토록 해야
고발인의 이의신청을 제한하는 문제부터 시급히 해결해야 한다는 요구도 있다. 형사소송법상 고소인은 경찰이 불송치 결정을 내렸을 때 이의를 신청할 수 있다. 그러면 경찰은 사건을 검찰에 송치해야 한다. 검찰에서 사건을 다시 수사할 수 있어 미흡한 부분을 바로잡을 기회가 생기는 것이다. 그러나 고발인은 이의신청 권한이 없다. 여성, 장애인, 아동, 노인, 외국인 등은 피해를 봤어도 그 의사를 적극적으로 표명하기 어려울 때가 있다. 그러면 고발이 수사를 시작할 수 있는 유일한 수단이다. 환경 범죄처럼 피해자를 구체적으로 특정할 수 없으면 고발만 가능하다. 이런 고발 사건은 경찰이 불송치 결정을 내리면 추가 구제 절차 없이 그대로 사건이 종결되는 것이다.
사개특위에서 검찰개혁 방안에 앞서 이 조항만이라도 우선 개정해야 한다는 지적이 나온다. 김예지 국민의힘 의원이 고발인도 이의신청을 가능케 하는 내용의 형사소송법 개정안을 2022년 10월 발의해 국회에 계류 중이다. 국가인권위원회도 지난해 8월 해당 조항을 개정해야 한다는 의견을 국회의장에게 전했다. 인권위는 검사의 직접 수사 범위 제한, 정치적 고발 문제, 불필요한 수사력 낭비 방지라는 목적을 고려해도 사회적 약자 보호에 사각지대가 발생하고 있다는 점은 검·경수사권 조정의 본래 취지에 부합하지 않는다라며 피해자의 권리 보호에 중대하게 부정적인 영향을 줄 수 있어 개선이 필요하다고 밝혔다.